个税改革面面观(上)

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发布时间:2018-08-08 11:37

个税改革面面观(上)

2018-08-08 10:27来源:中国经济报告个税/改革/市场经济

原标题:个税改革面面观(上)

【中国个人所得税的地位、作用、现状、问题分别是什么?有何可借鉴的国际经验?中国个人所得税改革应持怎样的取向、基本目标与原则?如何看待“起征点”?】

□贾康

中国个人所得税的设计开端甚早,1950年1月颁布的《全国税政实施要则》中明确规定,中国拟开征个人所得税、资本利得税等14个税种,只是其后因种种原因未能付诸实践。个人所得税的真正实施,是改革开放后的1980年,当时在对外开放的新形势下为维护中国主权和税收收益权,实际上设计为针对外国来华人员开征;20世纪80年代后期,开始对国内居民征收个人收入调节税,至1994年全面税制改革,把上述两税与城乡个体工商业户所得税合并,形成目前个人所得税制基本框架。

个人所得税在1994年后,一度运行平静。收入稳步增长,调控功能逐渐增强,但社会各界反应平平,在1999年恢复开征个人储蓄存款利息所得税时,虽有一些不同意见和议论,但也未在社会上掀起大的波澜。然而最近几年,个人所得税已备受社会各界关注,政策的每次调整都会引起轩然大波。从工资薪金扣除额的提高,到利息所得税税率的下调,再到利息所得税的暂停征收,无不引来热议。

个税的作用:重要而有限

在以市场作为资源配置基础的经济环境下,需要政府干预来调节市场经济初次分配带来的收入悬殊,税收便是调节收入分配的重要手段之一。

中国个人所得税实施15年的实践,也表明了该税的成长性和巨大潜力。1994年以来,个人所得税收入以年均34%的增幅高速增长。1994年中国个人所得税收入仅为73亿元,而2008年增加至3722亿元,15年间收入规模增加了50倍,占全部税收收入的比重由1.4%上升至6.4%。

2000年以来,中国个人所得税收入继续迅速增长,2017年达到11966亿元,占全国总税收收入比重的8.29%,首次突破8%,并在GDP中占比达1.45%。目前,个人所得税已成为中国仅次于增值税、企业所得税的第三大税种

在收入规模稳步增长的同时,调节收入分配的职能也得以发挥。近些年来,中国“黄金发展期”与“矛盾凸显期”相伴,居民收入分配差距逐渐拉大是不争的事实和突出的矛盾之一。并且,随着市场经济的发展,生产要素价格水平越发按照市场供求决定,未来初次收入分配格局在前期已形成的生产要素存量分配明显不均的基础上,将会在一个时期内趋向更加不均。中国税收在调控收入分配中的作用将更为凸显,而目前中国调节财富存量的税种(如不动产税、遗产与赠与税)是缺失的,这就更将调节收入分配差距的重任集中赋予了个人所得税。因此,中国税收体系中个人所得税在目前社会感受中的地位和作用,既有“众望所归”的必然性,又有囿于现阶段税制不全与环境缺陷的“过度期盼”因素。

国际经验借鉴与思考

个人所得税的方案设计是否科学、合理,是否适应本国国情,直接关系到个人所得税功能的发挥。虽然具体的认识、学术的观点一向众说纷纭,但西方发达国家在开征个人所得税200多年的历史中,毕竟产生和总结了诸多带有规律性的经验和做法,对中国个人所得税的改革可以提供一些有益的参照和借鉴。

总结起来,国外个人所得税有以下几个特点。

1. 个人所得税收入多划归中央政府所有,且为中央的主要税种。将个人所得税设定为中央税,一方面是为避免地区间为争夺税源而人为设置障碍,阻碍人力资本这种生产要素在全国范围内的充分自由流动;另一方面,个人所得税的收入再分配功能和经济周期波动中的“自动稳定器”功能,也客观上要求由中央政府来掌握控制为宜。从市场经济各国实践看,个人所得税大都成为国家的主要税种,在税收体系中占有重要地位,具体情况如表所示。

从表中可以看出,美国个人所得税收入始终位居美国联邦收入榜首,其占比均在35%以上,韩国个人所得税收入总体上呈上升趋势,自1980年以后跃居为第二大税种。

2. 个人所得税大都实行综合计征。一般而言,个人所得税课税模式大致可分为三种:分类计征、综合计征和混合计征(也称二元或综合与分类相结合模式)三种方式。从各国实践经验来看,实行综合税制的国家占绝大多数。据不完全统计,在110个国家或地区中,有87个国家(地区)先后采用了综合税制,比例高达80%。

3. 课税对象为净所得,并允许进行某些生计扣除和宽免。宽免额和生计扣除充分考虑纳税人的具体情况以及通货膨胀的影响。净所得,即个人总收入扣除为获得收入而发生的必要支出(如非法人企业的营业性费用)后的所得,它最能反映纳税人的支付能力,美国将其称为AGI(AdjustedGross Income);日本在对各项所得进行源泉预缴时,以扣除某些成本性质的费用后的所得作为税基,按照一定比例进行代扣代征。

为保证纳税人基本生活和减轻纳税人负担,各国允许在净所得基础上,再进行某些生计扣除和宽免。如美国税法规定,在AGI基础上,根据纳税人的具体家庭情况(如家庭人口、抚养情况等),给予每个人一定的宽免额,2009年单身个人的宽免额为3650美元,填写联合申报表的一对配偶为7300美元,一个四口之家为14600美元。依次类推,抚养人越多,宽免额越高。并且从1989年开始,宽免额每年根据通货膨胀的情况进行调整,比如1989年的人均宽免额为2000美元,而2008年的人均宽免额已上升到3500美元。尔后,美国再对剩余所得部分(AGI-宽免额)给予一定的免税额,即所谓的标准扣除额,该扣除标准每年也随通货膨胀情况进行调整。如2009年,夫妻联合申报的标准扣除额为11400美元(2008年为10900美元),单身个人和已婚单独申报的个人的标准扣除额为5700美元(2008年为5450美元)。此外,对于标准扣除额,纳税人还可以选择分项扣除的方法,允许分项扣除的项目有抵押贷款的利息支出、州与地方的某些税款和慈善捐款、高昂的医疗费等。通常只有高收入纳税人愿意选择分项扣除,因为对于低收入者来说,标准扣除已远远超过分项扣除额。

英国2008年65岁以下居民个人所得税免征额为6035欧元,2009年调整为6475欧元。

4. 除极个别国家外,多数国家个人所得税税率均为超额累进税率,税率档次3-6级不等,最高边际税率一般为40%以下。由于绝大多数国家的个人所得税承担了调节收入分配的职能,因而超额累进税率是个人所得税普遍采用的税率形式,个人所得税税率档次多为3-6级。如美国、日本和新加坡为6级,德国和英国为3级。从最高边际税率来看,多数不超过40%,如美国为35%,日本为40%,新加坡为20%,英国为40%,德国为45%。尽管后两个国家最高边际税率很高,但它们的税率档次很少,仅为3级,且德国多数应税收入适用14%的低税率,英国的低税率为10%。同时,最高边际税率与最低边际税率差距在30%以内。如美国为25%,英国为30%,新加坡为16.5%,日本为30%,德国为31%。

5. 征收方式上,以年为纳税时间单位,实行源泉扣缴和自行申报为主,年终综合计算税款,多退少补。源泉扣缴(pay as you earn),也称预提税(withdrawtax)是个人所得税征收的主要方式,被世界多数国家采用。如在OECD国家中,除法国和瑞士外,其他国家的工薪所得均采用源泉扣缴,22个成员国的股息所得以及21个国家的利息所得也采用此方式征缴。美国90%的个人所得税收入通过源泉扣缴来取得。源泉扣缴的好处在于税款支付与现有收入水平联系起来,保证税款及时入库,同时也可以有效控制税源,防止漏税。

自行纳税申报包括日常自行申报和年终综合申报两类。日常自行申报主要是针对不适用源泉扣缴的收入所规定的申报制度,几乎所有国家均采用这种制度。年终综合申报主要是为弥补源泉扣缴和日常自行申报的不足。

(作者为华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长)返回搜狐,查看更多

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